《通告》要求，电信企业要严格落实电话用户真实身份信息登记制度，确保到2016年10月底前全部电话实名率达到96%，年底前达到100%。

在此之前，工信部刚刚在5月发布《进一步做好电话用户真实身份信息登记工作的通知》，要求2017年6月30日前全部电话用户实现实名登记。

“实名制虽然落实了，但仍然可以被电信网络诈骗人员所利用，贩卖实名电话卡、银行账户等成了灰色产业链的一部分。”中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍说。

会议因此提出，就打击买卖银行账户、买卖支付账户、违规贩卖电话卡等灰色产业问题，完善相关刑事、行政立法。

实名制如何被绕过？

除了再次强调加大打击力度、部门协调配合、强化源头治理等原则外，上述会议对目前电信网络诈骗出现的新问题予以了回应。

新华社报道称，在通讯行业方面，目前有大量境外网络改号电话进入千家万户，手机、宽带、上网卡等电信业务记名而非实名的问题仍然严重，虚拟运营商行业管理混乱，违规开卡、随意修改显号归属等问题突出。

例如，近日引发关注的清华大学教授被骗1760万元案，受害人接到显示为北京的电话号码，实际却是犯罪分子在境外窝点使用北京电信一家代理商销售的“中继线业务”接入。

一名电信业研究人士告诉21世纪经济报道记者，有关部门对虚拟运营商的监管措施，除了要求每月被举报量和被投诉量排名靠前的企业提交整改方案外，就只有点名通报和约谈。

新华社报道还称，在金融行业方面，大量非实名银行卡被犯罪分子用来转账提现，一些第三方支付企业不落实实名制，不法分子提供虚假资料就可申请POS机。

2011年的一起诈骗案件显示，犯罪嫌疑人分批购买了600多张银行卡用于为电信诈骗人员取现，而这些银行卡是以“每张普通银行卡200元，带U盾的银行卡500元”买来的。

“曾经出现过几十名大学生排队办理银行卡，办完后就以几十元一张的价格出售的事件。”朱巍认为，要落实手机实名制，手机号码在转让的时候，也要进行实名制。

除了落实实名制，六部门《通告》对电信金融部门还提出了清理要求。电信企业对同一用户在同一家基础电信企业或同一移动转售企业办理有效使用的电话卡达到5张的，该企业不得为其开办新的电话卡。商业银行要严格落实“同一客户在同一商业银行开立借记卡原则上不得超过4张”等规定。任何单位和个人不得出租、出借、出售银行账户(卡)和支付账户。

法律适用统一

9月23日，工信部召开专题会议，要求强化对虚拟运营商的监管，对违反规定的将严肃处理，停止其相关业务资源审批；对整改不力、屡次违规的虚商依法予以惩处，直至取消其相关资质。

“对虚拟运营商到现在都没有发放牌照，肯定与实名制不力、骚扰诈骗多发有关，但除了不发放牌照，有关部门如何处罚虚拟运营商，又没有明确、统一的法律法规依据。”电信专家项立刚说。

“按照《反恐怖主义法》处罚就很严厉，但是按照工信部的一些部门规章进行处罚，顶多罚款几万、几十万，就很难起到震慑作用。”他说。

中南财经政法大学刑事司法学院教授董邦俊认为，在现行法律法规中，有关部门对电信金融企业应监管到什么程度、违规者应承担哪些法律责任、如何适用法律对其进行处罚等均无明确规定。

会议提出要着力解决法律适用难题，包括就打击买卖银行账户、买卖支付账户、违规贩卖电话卡等灰色产业问题，完善相关刑事、行政立法。

“这意味着，如果明知收购自己的银行卡、电话卡是去诈骗，却还坚持出售的人，可能会涉嫌帮助犯罪，如果不明知，也要承担违规责任。”朱巍说。

上述法律适用难题还包括完善电信网络诈骗犯罪定罪量刑。对此，董邦俊认为，应通过司法解释和案例指导等形式，明确电信诈骗罪在定罪、量刑上的具体标准，以消除法律适用的模糊地带和同案异判的现象。

最高检侦查监督厅负责人近日表示，最高检将会同公安部联合制定电信网络犯罪办案指引，尽早下发指导性意见。

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